《公约》第14条第1款规定：所有的人在法庭和裁判所前一律平等。

既积极行政，又保证公平，这就要求行政法实现效率与公正的平衡。有学者指出：在法治国的观念尚未普及的中国，目前更应强调的是行政法对行政权的规范和控制作用。

在一定意义上，是否可以做这样的区分，即行政法的理论基础应当是从行政法的本质出发的政府法治论（即行政法治主义），是法治国家对政府的基本要求。行政执法程序如果做到了公正与效率的平衡，就既能保障人民权利，又能保障政府功能，从而使政府与人民地位的平等性得到进一步彰显。但在上世纪90年代以后，随着行政法学研究人员数量的增加和学术素养的提高，这种状况有了明显的改变。与行政实践这棵常青之树相比，理论往往滞后，好的理论必须不断更新，不断吸收新鲜养分，才能继续保持旺盛的生命力。[34]可以说，这段话道出了行政法理论基础的真谛，政府法治论所体现的行政法治主义正是现代政治哲学、宪政学、行政法学精华的交汇，是行政法在现代社会立足和发展的原点。

一方面，通过立法的形式促使国家行政机关积极行使行政权，发挥宏观调控和为市场主体服务的职能。第四，由于政府法治论理解的现代政府治理蕴涵丰富的服务思想，与服务论有诸多相通之处。在进一步破除原有格局时，这些利益集团将成为妨碍改革推进的重要阻力。

同时，法治化建设对于协调经济体制改革与政治体制改革，保证二者协调、相适应，建设包容性的经济和政治制度具有基础性、框架性作用。以上两方面归根结底是来自既得利益格局的形成。按照世界银行的标准，2010年我国人均国内生产总值达到4400美元，已经进入中等收入偏上国家的行列。包容性法治国家建设同样需要政治民主化改革支撑。

可见，党的活动要在宪法和法律的框架内进行，党的领导也是依法进行的领导，应合乎宪法和法律的要求。因此，政治民主化是合法性的基础和支点。

包容性的法治国家建设，实即以包容性发展理念为导向，确立法治先行、民主渐进的改革顶层设计，以法治国家建设夯实和推动经济市场化和政治民主化的制度基础和发展进程{11}经济、民主、法治的相互关系决定了法治建设不是一个一蹴而就的过程，而是需要全方位统筹安排的过程，从总体上看是法治国家建设统率经济和政治制度建设的过程。（二）经济市场化与国家法治建设的发展与互动变迁 综上所述，自改革开放以来，长期坚持以经济建设为中心，在全力高速发展经济的基础上，我国经济市场化已稳定在较高的水平，但市场化并不是越快越好，当前中国社会所体现出来的社会失范、腐败猖獗、贫富分化严重、生态环境恶化等诸多社会问题就明确提示了我国民主、法治等上层建筑的制度缺失，经济与民主、法治相互之间发展失衡，经济系统发展失衡。而笔者所提的建设包容性的经济和政治制度，本质正在于改革现有政治体制以适应当前的经济体制，实现二者的协调发展。

本文结合法治和包容性发展的基本内涵，提出包容性的法治国家建设命题，通过对党的十一大至十八大报告进行对比分析，考量其中经济市场化、政治民主化与国家法治化的发展和变迁，提出建设包容性经济和政治制度的法治顶层设计，并归结以法治国家建设统率和推进经济和政治体制改革的建议。因此，政治民主化是合法性的基础和支点。{8}法理型统治类型的主要特征包括：（1）政府机关办事应按照法律规定制度化和程序化，任何法律条文一经制定，所有成员都应遵守。{4}钱颖一：《警惕滑入坏的市场经济——论市场与法治》，载《经营管理者》，2001年第2期。

{8}合乎法律只是合法性的一个条件，但合法律性不等于合法性，合法性的基础还在于被统治者的价值认同，合法性要以民主为支撑，这样才能避免法治沦为恶法之治。而民主与法治是现代政治文明的两大基石，二者的联姻是近现代政治发展的产物。

  三、建设包容性经济与政治制度的法治顶层设计和进路 （一）改革的顶层设计关键在于以法治国家建设为基础和前提 实质上，笔者认为其所谓改制与多数学者所说的改革顶层设计是一致的，众多学者的着眼点均在于政治体制改革。虽然包容性的法治国家建设应当先行，但这并不意味着不需要任何前提和准备，法治国家的建设需要政治和经济上一定的改革支撑。

实际上，苏联解体的原因在于其政治体制改革先于经济体制改革，而我国的现状却是政治体制改革远远滞后并且已经到了不得不改的地步。只有这样才能跨越中等收入国家陷阱，最终实现以法治国家建设统率和推进经济与政治改革的包容性、共享性发展，实现中华民族的伟大复兴。可见，党的活动要在宪法和法律的框架内进行，党的领导也是依法进行的领导，应合乎宪法和法律的要求。而包容性的经济和政治制度建设，其有关发展机会平等、发展成果共享以及可持续发展等理念涵盖了社会建设、文化建设和生态文明建设的主要内容。完善相关法制，推动政治体制改革有突破性进展。{6}故此，我国经济发展在前、以经济发展推动法律变革的道路已经越走越难，接下来经济发展应以法治建设为基础，在法治的规范和引导下实现经济发展成果为全民共享的包容性发展。

试行党政分开，提升和推进司法改革，健全司法监督、党内党际民主等各方面制度，深化行政体制改革。按照世界银行的标准，2010年我国人均国内生产总值达到4400美元，已经进入中等收入偏上国家的行列。

另外，也有不同观点，如Coffee(2001)认为市场发展在前，然后才可能有法律变革，而不可能是先有完善的法治，然后再发展经济。要实现习近平总书记所说的法治国家、法治政府和法治社会的一体建设，{13}它在理论上是现实可行的。

经济发展需要建设包容性的经济制度。以上两方面归根结底是来自既得利益格局的形成。

从十二大起，党代会均强调党是人民的一部分，党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律的范围内活动。进而，推进经济和政治体制改革，两者必须相互协调、相辅相成，这就决定了包容性的经济与政治制度必须协同共建。走向包容性的法治国家建设，就是走向安定繁荣的大治!   注释: {1}所谓中等收入国家陷阱，意即当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。{10}较有代表性的表述如：法治先行，打造一个注重程序、尊崇法制的社会环境，就能为渐进有序地推进社会主义民主创造必要的条件。

参见齐奇：《政治体制改革法治先行民主渐进》，载《法制日报》2011年7月26日。{6} Coffee，John C.，2001，The Rise of Dispersed Ownership：The Roles of Law and the State in the Separation of Ownership and Control， Yale Law Journal 111,October 2001. {7}王宝林、安明焘：《中国政治体制改革中的民主与法治取向述评》，载《公共治理》2011第4期。

经济学家也认识到法治的重要作用，提出市场经济应当建立在法治的基础之上{3}。另有学者提出市场经济也有好坏之分，而它们之间区别的根源就在于是否有好的法治基础{4}。

同时，完善相关法制，深化经济市场化改革，深化垄断经济改革、财税改革、收入分配改革和社保改革，完善经济基础。{10}笔者认为，法治先行、民主渐进，以法治国家建设统率政治体制和经济体制改革，建设包容性的经济与政治制度，是未来我国最合适的道路抉择，而其中首要的是构建法治顶层设计。

因此，实施包容性发展，建立包容性经济和政治制度，需要以法治国家建设为基础和前提。内容提要: 随着改革进入深水区的攻坚阶段，我国面临中等收入国家陷阱挑战，如何进行改革顶层设计，以建设包容性的经济和政治制度，成为党的十八大后亟待探究的理论和实践课题。{1}有关进行改革顶层设计的倡议浮出水面，而社会主义市场经济及社会主义民主政治属于改革顶层设计的主要内容，改革顶层设计涵括了经济体制改革和政治体制改革的总体规划。在进一步破除原有格局时，这些利益集团将成为妨碍改革推进的重要阻力。

法治国家建设所应具备的法律信仰和法律权威以及法治化所要求的良法之治，可深入体现经济体制改革和政治体制改革的正当性和可接受性。进行学术、舆论、宣传准备，加强国家公职人员培训，制定相关法律。

党的十八大报告，在提出全面深化经济体制改革的同时，再次重申继续积极稳妥推进政治体制改革。（2）办事人员应当照章办事、不顾情面。

法治与包容性发展不可分离、高度契合，是包容性发展理念的制度航船和实现路径。在社会转型期选择法治先行民主渐进的路径，符合党的依法治国基本方略，付出的社会变革成本和代价相对较小，获得国家的长治久安、人民安居乐业。